2023年美國推薦信怎么提交 美國推薦必讀圖書小學優秀(5篇)

人的記憶力會隨著歲月的流逝而衰退，寫作可以彌補記憶的不足，將曾經的人生經歷和感悟記錄下來，也便于保存一份美好的回憶。那么我們該如何寫一篇較為完美的范文呢？下面是小編為大家收集的優秀范文，供大家參考借鑒，希望可以幫助到有需要的朋友。

美國信制度篇一

美國信制度篇二

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在國內愿意親自給別人寫推薦信的人很少，一般是些德高望重的老教授或者從國外留學歸來的年輕老師。所以大部分中國申請者都是自己以推薦人的口氣用英文把推薦信寫好，然后再請推薦人簽字。在這種情況下，最好先用漢語打個草稿讓推薦人看過以后，如果推薦人同意再翻譯成英文形式。

所以說確定了推薦人之后，在寫推薦信前應該先仔細斟酌一下應該著重表現哪些方面。如果僅僅從網上搜索模板，修改一下的話，那樣就會發現基本上所有中國學生的推薦信是千篇一律的，這樣并不能給學校的評審委員留下印象，也就沒有起到應有的作用，所以推薦信種有一個主要的閃光點是非常重要的。

對于推薦信的內容應該寫得具體一些還是較為籠統這個問題，在我看來，級別較高得推薦人寫的推薦信不能太具體，因為在社會地位較高的人工作上比較繁忙，如果寫的過于具體，反而會對推薦信的可信度大打折扣。不過如果推薦人跟申請人關系比較熟悉，就可以寫的相對具體一點。并且可以用一些比較具體的事例來作為他推薦你的理由，因為一封推薦信如果僅僅有贊美之詞，可是沒有事例作為佐證的話，那就會顯得較為空洞，也不能增加錄取委員會對你的任何了解。同時為了增加推薦信的真實性，也可以少寫一些并不是很重要但是很中肯的小缺點，其實從另一方面來看，這樣不失為一種聰明的策略。

①客觀評價自己的'成就，避免贊美過度。推薦信應該表明推薦人對于申請者的動機是有一定了解的，并能解釋申請者進一步深造的需求。

②列舉出具體的事例，避免表達意思太泛泛。推薦信中對于申請者的重要素質和能力要求有事例的支持，作為你的教授或者老板，舉出你在工作和學習中的具體表現應該也是非常容易的。

③轉換語言風格和思維角度，這樣可以增加推薦信的可信度。對于一些重要的成就和優點進行描述時，應該從推薦人的角度出發，還有就是語言風格上、用詞上要注意變換，避免出現自己在自述信中常用的詞語和語氣，避免三封推薦信出現雷同。

④要避免語法、拼寫、還有一些明顯的用詞錯誤。如果推薦信中出現錯誤，這對推薦信的作用也是有影響的。

⑤推薦信切忌寫的過長，一般來說500英文以內比較合適。

dear colleagues:

sincerely yours,

prof. ×××

dear sir or madam,

美國信制度篇三

摘 要：信用證作為國際貿易的工具，在國與國之間的交往中發揮了巨大的作用。但隨著國際交流的增多，信用證業務不斷壯大，信用證詐騙的案件也不斷涌現，并且伴隨著科技的進步，信用證欺詐的手段也層出不窮，這極大擾亂了國家貿易的健康持續發展。本文從信用證欺詐的概念和具體表現入手，分析了我國信用證欺詐救濟的現狀以及國外的有益經驗，著重闡述了我國信用證救濟制度存在的諸多問題以及完善的方向和措施，以期待對我國的信用證制度的完善起到一定的作用。

關鍵詞：信用證欺詐;救濟制度;欺詐例外原則

一、信用證欺詐的一般概述

（一）信用證欺詐的概念

關于信用證欺詐的概念國際上并沒有形成統一的觀點，實踐中有廣義的信用證和狹義的信用證兩種觀點。

狹義的信用證欺詐僅指為了騙取銀行的信任來偽造票據、單據，向銀行提出付款的申請，從而騙取信用證下的錢款。廣義的信用證欺詐認為不僅僅包含受益人提供的虛假單據的欺詐行為，還包含了受益人制造虛假的合同關系。其實這兩種理論都要側重于單證的真偽和一致性，但是包含面不同，前者強調單據的真實性，后者還考慮到合同的真實性。

（二）信用證欺詐的具體表現

在國際貿易中，信用證欺詐種類繁多，從欺詐主體上劃分，有開證人、出口商等人單獨騙的，也有這幾類當事人合謀的。

1.開證申請人欺詐

開證申請人欺詐包含兩種情況，其一是欺詐人利用開證申請人的名義開具虛假的信用證，使對方陷入錯誤的認識;其二是開證行開具信用證時故意添加模糊不清的一些附條件生效的條件。在這種情況下，出口商面對模糊不清的條款就倉促發貨可能會造成很大的損失。

2.受益人欺詐

受益人欺詐是指受益人自己偽造或者變造信用證以獲得銀行的信任，從而騙取銀行錢款的行為。通常情況下受益人并沒有實際發出貨物，而將一系列完整的虛假單據交到銀行手中，銀行看到單證一致之后付款，受益人就達到了詐騙的目的。這種方式是最常見的信用證欺詐的方式。

3.受益人和承運人共同欺詐

受益人和承運人共同欺詐是指二者合謀換取“合格的提單”。提單與其他的憑證最大的區別在于提單具有物權憑證的特殊效力。雙方合謀換取的“合格的提單”可以作為向銀行提款的工具。等到銀行支付款項之后，出口方的成員也很難找到，進而造成一大筆損失。

二、信用證欺詐的例外原則和國外救濟方法

（一）信用證欺詐的例外原則

信用證欺詐的例外原則是指在肯定信用證獨立性原則的前提下，允許銀行在存在欺詐情形下有權拒絕支付款項，或者受欺詐者向法院申請止付令來阻止銀行的付款和承兌。

從上文中也可以看出，信用證制度本來是為了促進國際間的交易而衍生出來的支付方式，但是由于信用證獨特的獨立性原則使得一些心懷不軌的人利用該原則來打破人與人之間的信任。信用證欺詐的例外原則就是在這種情況下產生的，以求最大限度地減少欺詐行為帶來的消極影響。

（二）信用證欺詐的救濟

1.英國法的信用證禁令

英國法院對信用證的禁令分為很多種，包括中間性禁令，永久性禁令，馬利華禁令，其中馬利華禁令是比較重要的一種。不過總體來說，英國對于信用證禁令的頒布規定的條件比較嚴格，首先原告應當告知法院自己的訴訟請求。其次，原告必須向法院提供被告有轉移財產風險的證據。最后，因為向法院申請禁止令的行為多是原告單方的行為，所以原告的舉證責任較重。

2.美國法上的信用證禁令

美國法的信用證禁令包括臨時限制令和初步禁令兩種。這兩種信用證禁止令的方式并不是相互對立的，在實踐中往往需要二者結合來使用，比如初步禁令的啟動程序比較煩瑣，而臨時性禁令則很好彌補了這一缺陷，在當事人無法獲得初步禁令的救濟時，可通過臨時性禁令來保障自己的權利。

但不可否認的是，美國的禁止令要求也是非常高的，原告要向法院提供真實可信的證據來證明所主張的事實，還要向法院提供擔保。

3.英美兩國適用信用證欺詐救濟原則的比較

信用證欺詐例外原則作為信用證欺詐救濟的重要方法之一，英美兩國都有詳細的規定。但是兩個國家的規定有相似之處，也有不同的地方。

相同之處在于，第一，堅守信用證獨立原則，其效力與基礎合同分開。第二，適用信用證欺詐例外原則的條件是欺詐必須確實真實的成立，對此原告承擔較重的舉證責任。第三，就是善意第三人的利益得到充分的保護。

兩個國家的規定也有不同之處，總體而言，英國對該原則適用的條件更加苛刻。美國認定信用證欺詐可以包括交易中的欺詐，既包括信用證流轉過程中的欺詐，也包括基礎合同的欺詐，而英國的主流觀點認為欺詐僅指前者，適用范圍更加狹窄。

三、我國信用證欺詐救濟制度存在的問題

（一）缺乏完備的法律法規

目前我國并沒有關于信用證欺詐救濟制度專門的法律法規，事實上世界上大多數國家都沒有像英美那樣成熟的關于信用證欺詐的救濟制度。我國關于信用證欺詐的救濟制度沒有形成一個完整的體系，只有前文中所提到的關于信用證欺詐的司法解釋。

1.在欺詐的處理程序上

國際上一般將信用證欺詐當做一種獨立的民事糾紛，也就是獨立于當事人雙方買賣合同這一基礎關系。但我國采取的是廣義的信用證欺詐說，法院在審理時總會不自覺的同買賣合同聯系起來。另外信用證本身就會涉及到不同的國家，甚至導致管轄權沖突的問題。

2.欺詐的行為方式上

我國在《合同法》《票據法》甚至《刑法》上都有關于信用證欺詐的內容，而實踐中影響最大的還是關于信用證欺詐的司法解釋。該司法解釋將信用證欺詐分為兩大類：一是單據偽造的狹義的信用證欺詐，二是包括虛假的基礎交易在內的廣義的信用證欺詐。這種簡單的列舉式分類的優點顯而易見，但是同樣存在不可避免的缺點，倘若實踐中出現了新的問題、新的情形，該條款則不能適應社會的變化和需求。

（二）法官的自由裁量權過大

上文中說到信用證欺詐的例外原則，允許銀行停止支付或者法院要求銀行停止支付，通說也認為信用證獨立原則是針對受欺詐而言的，并不適用于欺詐方。因此法院在審查中也應當審查基礎合同的合法性，在此基礎上做出相應的審判。從這里可以看出法官的權力是很大的，如果缺乏嚴格的監管容易滋生司法腐敗現象。

出現法官過大的自由裁量權的原因是缺乏信用證欺詐的法律規定，也正是因為這種缺失導致法官在實踐中很難區分二者之間的關系，因此出現了許多類似的情況出現了不同的現象法院審判不同的結果，所以法官的自由裁量權也成為亟待規范的問題。

四、我國信用證欺詐救濟制度的完善

（一）制定有關信用證欺詐和救濟的專門法律

上文中提到的我國信用證欺詐制度的問題歸根結底都是沒有一部專門的法典來規范人們的行為。因此首先應當做的就是出臺有關信用證欺詐方面的立法，完善信用證的法律體系。在立法時，一方面應當吸收外國立法的經驗，結合我國已有的法律問題，對信用證欺詐如何認定、舉證責任、救濟方式和程序等作出明確的規定。另一方面，由于信用證具有較強的專業性質，聽取專業人士的意見和建議是很有必要的。其次，應當用法律規范法官的行為，通過制定完備的法律規范讓法官做到有法可依。最后還用應當對法規中存在的兜底條款作出詳細的司法解釋。信用證的交易具有跨國性、跨地域性的特點，發生信用證糾紛時法律的貫徹使用就顯得極其重要。制定一部專門的法律不僅僅規范當事人的行為，規范法官的行為，更能夠起到威懾犯罪分子的作用。

（二）限制法官的自由裁量權

在上述問題的分析中也提到了要通過制定完備的法律來規制法官的自由裁量權。法律的缺失直接導致法官判案時權力過大。我國東西部地區發展差異較大，法官的選拔和培訓機制還不夠完善，所以會導致不同地區、不同層級法官的職業素質差異較大。因此，限制法官的自由裁量權，加大對法官的培訓對信用證欺詐救濟具有重大的意義。

對法官自由裁量權的限制可以包括以下幾個方面：首先在《法官法》中限制法官的自由裁量權，規定了違反者相應的處罰措施。另外更要重視對法官的培訓，完善考核機制。在2019年新修訂的《法官法》中已經規定了專門的懲戒委員會和遴選委員會，負責對法官的入職前的審核和失誤后的處理，在一定程度上能夠增強法官隊伍的專業性。

五、結語

在國際貿易往來中信用證制度具有不可或缺的地位，但是在實踐中存在心懷不軌的人，利用信用證制度的固有缺陷實施欺詐行為，帶來了非常嚴重的后果。本文在分析信用證欺詐救濟的問題時也看到，我國有著符合國情的中止支付令和凍結令，但是頒發的標準過低就容易造成止付令的濫用。我國關于信用證制度沒有統一的法律，有關的司法解釋也是十幾年前制定的，隨著社會的發展，信用證制度也應該不斷地完善。只有這樣才能夠更好平衡各方面的利益，真正挽回受害人的損失。

參考文獻：

作者簡介：王雅楨（1996—），女，白族，山東菏澤人，法律碩士。

美國信制度篇四

近年來持續上升的“信訪洪峰”以及由此引發的信訪法律地位之爭，引起社會各界的極大關注。對此，本文試從中國信訪制度的形成、發展、功能及作用、信訪制度與國家法治化進程的沖突等進行分析和比較，以期中國的信訪能盡快走出制度的困境。

一、中國的信訪和信訪制度

1、基本概述

信訪是指社會成員利用寫信或走訪等方式，向社會管理者表達意愿、尋求幫助的一種活動。改革開放以來，中國的社會處在經濟的迅速發展和社會體制的轉軌過程中，市場經濟對人們統觀念巨大的沖擊，社會利益格局的不斷調整，使各類社會矛盾的產生和沖突成為必然，并且體現為日趨增多的各類信訪活動。

中國目前的信訪活動大致可以分為參與類信訪；求決類信訪；訴訟類信訪三種類型。參與類的信訪主要是指對各級人大常委會、政府及司法機關工作提出建議、意見及批評的信訪事項。這類信訪的出現，是改革開放后中國公民獲得經濟自由后開始關注社會生活和城市建設發展的結果，也與中國公民有了更多的權利意識及言論自由分不開。求決類信訪在目前各級政府機關受理的信訪事項中所占比例最大。大到動拆遷、征地補償、失業保障，小到社區水、電、煤的維修、鄰里糾紛甚至家庭矛盾都會找政府信訪，以求解決。求決類信訪確實是一定時期政府工作的“晴雨表”，如當城市建設中動拆遷矛盾激烈時，動拆遷方面的求決信訪就會大幅度上升，從一定程度上反映了政府某些政策的失當及相關職能部門的懈怠。國有企業轉制過程中，大量的協保、下崗及失業信訪也在提醒政府應注意到社會成員對于改革所能承受的限度，以及社會保障機制的建立與完善。訴訟類信訪是目前中國最為嘆為觀止的奇特信訪類型，沒完沒了的大量申訴案件是對已經終審生效的法院判決提出的申訴。頗有中國特色的是一些案件剛起訴到法院，一方或雙方訴訟當事人也開始信訪，要求人大或者黨政機關監督法院公正執法，這種狀況一方面顯示了中國司法權威及法院公信力存在的危機，另一方面信訪人的各種心態也十分耐人尋味：他（她）們往往寄希望于某一領導的批示以加重在其案件中勝訴的法碼；也有信訪人直言不諱的要求領導為其案件批示，或采用攔領導座車、打聽領導家住址上門送信以及以爆炸、跳樓、服藥自盡等手段相要挾，以期引起領導人對其申訴案件的注意和重視。

中國的信訪制度是關于信訪活動行為規則的總稱。所謂制度是指一系列的涉及社會、政治及經濟行為的規則。當代“新制度主義”學者將制度的基本內涵分為二個層次：其一，制度是指影響和約束人們行為的規范、規則、慣例的集合體，而不僅僅是舊制度主義所指的一套正式的結構；其二，制度還包含著組織就是一套規則鏈和共同規范的思想，也就是說，組織是至關重要的規則建構的載體。[1]中國的信訪機構最初是作為黨政機關的秘書部門協助領導同志做好工作而設立的，自1978年第二次全國信訪工作會議以后，隨著國家經濟建設和各項改革事業的不斷推進，信訪的制度建設有了很大的發展，但就信訪機構的權限而言，信訪工作仍是屬于咨詢、協調為主的黨政機關秘書性質，因此，信訪制度的框架始終沒有脫離黨政等機關而獨立存在，其工作流程也基本上是以轉處、督辦、協調和反饋等方式構成。

從1995年10月28日頒布的國務院《信訪條例》的規定來看，各級國家機關必須設立信訪機構，受理與其職權相對應的信訪事項。信訪人可以對各級國家機關的工作及其工作人員提出批評、建議和意見，也可以舉報、揭發國家機關工作人員的失職違法行為，還可以就自己的合法權益受到侵害提出控告。各級國家機關受理其職權范圍內的信訪事項并按規定的程序處理，同時必須在一定時間內給予信訪人回復。信訪人對信訪機構的處理不服的，可以申請上一級信訪部門復議等等。但是，中國的信訪制度并不僅僅見諸于相關的信訪法規，某些沉淀在信訪人和信訪機構中不言自明的潛在規則仍在影響著信訪活動，成為具有中國特色的信訪制度的組成部分。

概而言之，中國信訪制度是指由各級國家機關設置專門的信訪工作機構及配備專職信訪干部，按照“分級負責，歸口辦理”的原則，及時處理人民群眾的來信來訪來電活動的一項基本制度。其作用主要可概括為：聯系群眾；協調各方；信息反饋。中國信訪制度的主要特點是：各級國家機關和社會組織中都設有信訪機構及配有信訪工作人員；與之相對應的是存在著世界上最龐大的信訪群體。

2、簡略的歷史回顧

中國信訪制度的雛形最早源于1951年6月7日政務院發出的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱《決定》）。政務院的《決定》對信訪工作的指導思想、信訪機構的設置及性質、信訪處理原則及相關工作制度等作了詳細的規定。1951年政務院決定下發后，各地、各部門都先后在秘書部門設立了信訪工作機構或專門人員，作為秘書部門協助領導同志必須做好的一項重要工作。[2]1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議，中央辦公廳主任楊尚昆、國務院秘書長習仲勛在會上講了話，起草并通過了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法（草案）》,初步形成了具有中國特色的信訪制度。

1978年9月，第二次全國信訪工作會議在北京召開，會議的主要議題是研究群眾信訪中反映的政策性問題，推動有關部門研究和制定有關政策。這次會議對于十一屆三中全會后撥亂反正、平反冤假錯案，落實各項政策并解決實際問題起了很大的作用。1982年2月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，會議主要任務是分析形勢，交流經驗，制定措施，提高對新時期信訪工作重要性的認識。這次會議通過了《當前信訪工作的形勢和今后的任務》和《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》二個文件。此后，整整過了13年，直到1995年才召開第四次全國信訪工作會議，其中僅在1986年5月由中共中央辦公廳、全國人大辦公廳和國務院辦公廳召開了全國信訪工作座談會，總結了三條重要經驗，即各級領導加強了對信訪工作的領導；信訪工作在指導思想上實現了一些重要轉變；努力做好縣級單位的信訪工作。2000年2月，針對第四次全國信訪工作會議以后信訪總量持續上長的情況，經黨中央、國務院批準，原中辦國辦信訪局升格為國家信訪局，并在2001年9月由國家信訪局召開了第五次全國信訪工作會議。

1996年1月1日起我國第一部信訪法規—國務院《信訪條例》正式施行，使國家機關的信訪工作走上了法制化的道路。截止到2003年5月，全國共有25個省、直轄市、自治區出臺了地方性的信訪法規，最早的是1989年10月21日云南省七屆人大八次會議通過的《云南省公民信訪條例》。其中內蒙古自治區、黑龍江省、福建省、山東省、廣東省和海南省等就本行政區域內各級人大常委會信訪工作，單獨出臺了地方性法規。[3]

3、社會變遷與信訪活動的關系

多年來，尤其是自1978年黨的十一屆三中全會召開以來，中國特色的信訪制度對平反冤假錯案和撥亂反正起到非常重要的作用，也使人民群眾的各項權利獲得了一種制度性的救濟。人們常將信訪制度比喻為黨和政府聯系人民群眾的重要渠道，是國家機關了解社情民意的重要窗口，是社會穩定的“晴雨表”。正是從信訪制度的發展過程出發，有的學者將中國的信訪分為大眾動員型信訪；撥亂反正型信訪；安定團結型信訪。[4]這種分類真實貼切地描述了中國信訪發展的三段歷史進程，而建國后二次信訪的高潮及回落也見證了社會變遷與信訪活動的相互關系。

五十年代至六十年代中期，新中國剛成立，整個社會一直處于三反五反、社會主義改造、大躍進、“反右”和“四清”等政治運動中，信訪的內容、數量與當時國家一系列的政治運動緊密相連，信訪工作也不可避免地烙上各種政治運動的痕跡。1951年政務院《決定》出臺后，全國信訪數量曾一度逐年增加[5]，但自1957年下半年起，中央及縣級以上信訪部門信訪量大幅度逐年下降，1958年較1957年下降了36.2%，1959年較之1957年下降了50.6%，1960年較之1957下降了67.8%。僅以全國人大常委會的當時信訪量為例：1957年23,998件/次，1958年7,377件/次，1959年5,650件/次，1960年3,673件/次。無須諱言，“反右”擴大化等政治運動是當時信訪量下降的主要原因之一，當時有不少信訪干部被打成“右派”、“右傾”，嚴重影響了信訪工作。從當時信訪的內容變化來看，也呈現要求解決個人問題的減少，反映集體問題的增多；申訴控告問題的減少，發明創造及建議的增多；署名信減少，匿名信增多。[6]

“文革”至黨的十一屆三中全會召開前后，信訪數量起伏較大。粉碎四人幫以后的信訪數量呈直線上升趨勢。1979年至1981年之間出現了來信來訪數量猛增的態勢，來信數量之多、上訪人數之多、投入處理信訪問題的人數之多、解決問題之多均創建國以來之“最”。據統計，1979年中央聯合接待室接待來訪18萬余人次，中辦國辦受理群眾來信108萬余件，創歷史最高紀錄。[7]當時黨的一系列撥亂反正政策的出臺給信訪工作帶來新的契機，由于文革中被砸爛的公檢法機關尚在恢復之中，許多的冤假錯案都是通過給各級黨政機關寫信引起重視才得以平反解決。如1977年4月，上海法院以反革命罪判處上海華東師范大學王申酉死刑并立即執行一案，就是原華東師范大學的黨委書記施平同志（曾任上海市九屆人大常委會副主任）在1979年接到該校一位研究生的來信后，親自給中央紀律檢查委員會寫了要求給王申酉平反的報告并申明了平反的理由。經過幾番反復，王申酉一案最終在1981年經上海法院平反而得到昭雪。[8]

隨著大批冤假錯案在全國范圍內的解決，1982年至1986年初，部分中央機關和29個省、自治區、直轄市受理的群眾信訪量逐年減少，來信內容也發生了較大的變化。據中央有關部門抽樣統計，要求落實政策的信訪件從1982年占信訪總數80%，降到1986年的30%。[9]這次信訪高潮的平穩化解，是撥亂反正時期黨的各項政策得到落實的結果，各級信訪部門在落實政策的過程中發揮了相當大的作用。信訪數量所經歷的由低到高再轉為低的過程，形象地說明了信訪與國家政治生活的相關度之密切，也印證了我國信訪制度在一定歷史時期內及一定政治架構下所起到的重要作用。

二、信訪的現狀及信訪制度的困境

隨著我國各項改革的不斷深入發展，自九十年代中期以后不斷增長的大規模群體信訪和矛盾激烈的個體信訪，再次引發了“信訪洪峰”，成了影響社會穩定的重要因素，也使我國的信訪工作成了各方關注的焦點，各級信訪部門亦成了眾矢之的。2000年全國縣級以上三級黨政機關受理的群眾信訪總量為1024萬件（人）次，集體訪24.57萬批次、564.8萬人次，分別比1995年上升了1.13倍、2.8倍和2.6倍。另據統計，1996年至2000年，全國縣級以上黨政機關信訪部門受理的群眾集體訪批次和人次分別是第四次全國信訪工作會議前13年的2.06倍和2.75倍。[10]

事實上，在嚴峻的“信訪洪峰”局面的背后，除了公民權利意識的覺醒和對其自身權益保護的訴求得不到解決等原因之外，轉型時期社會結構性矛盾一直未能有效解決、各級國家機關中的工作人員懈怠瀆職等也是引發信訪劇增的主要原因。但是，我們不能不覺察到這樣的事實：現行的信訪制度雖然是中國公民權利救濟的重要渠道，但這項制度的設計及其運作中存在的缺陷也是導致信訪量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

1、從信訪的內容來看，有相當一部分信訪是向國家機關提出的具有建設性的建議、批評和意見，對于推進國家機關依法行政起到積極的作用。即便是一些過激的群體性的信訪事項，按照國家信訪局周占順局長的分析[11]，仍存在四個80%以上的問題是事出有因或者通過各級黨委和政府的努力應予解決以及可以解決的。從這種意義上看，信訪是中國公民權利意識培育和發展的過程，也是對各級國家機關及其工作人員的工作進行監督的渠道。通過信訪這種非法治化的方式，使得政府的行政權力不斷受到制約，政府執政的水平不斷受到檢驗，司法體制中的種種矛盾不斷得以凸顯，最終起到推進中國法治化的進程。這是信訪活動和信訪制度具有積極意義的一個方面。

但是信訪內容的廣泛性及復雜性，又使得社會矛盾集中體現在信訪活動中，使信訪制度承載了整個社會制度變革及社會穩定的重任。現行的信訪制度是中國國家政治制度中尚不能缺少的重要制度，通過領導的重視和批示的壓力這種傳統的信訪工作模式，確實使得相當一部分的信訪事項在合法合理的原則下，通過信訪工作人員耐心細致的疏導和協調工作得到解決，也能實現一定的社會穩定的目標。但我們也不能不看到，仍有相當一部分信訪事項的處理運用的是法治以外的方式，或強壓，或妥協，或哄騙等，成了許多基層信訪工作人員不得已而為之的無奈選擇。面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，上有領導指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，信訪部門在解決信訪事項的過程中處于兩難的境地。在這種工作狀況下，信訪機構錯位、越位的現象屢見不鮮，執政者預期的社會穩定的目標非但沒有實現，反而陷入一種更為可怕的惡性循環之中。極少數信訪人吃準了政府要穩定的“軟肋”，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的手段在實踐中屢試不敗，并為更多的信訪人所效仿，帶來極大的社會負面效應。

2、從法律地位看，信訪工作機構并不具有行政的職能和權力，也不是單獨序列的國家機構，其處理信訪事項的權能有限，不可以也不可能去解決本應由負有一定職責的國家機關辦理的社會事務。從1950年11月和1951年5月毛澤東同志在中央辦公廳秘書室兩次信訪工作報告上的批示和1951年政務院《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》的內容來看，早就明確了信訪工作是秘書性質的工作，信訪機構是秘書性質的機構.[12]

那么，賦予信訪機構一定的職權是否就能有效解決各類社會矛盾呢？答案是否定的。現行的信訪制度早已突破了秘書性質的工作機構的定位，從現行的信訪工作模式看，不具有行政權力的信訪機構有時的權力無限且不受制約，其工作的觸角往往深入到社會生活的各個領域，有時甚至替代行使了國家機關的一部分職能；以領導批示為信訪督辦的依據帶有濃厚的人治色彩，而“傳達室”和“郵局”式的歸口轉處，只能導致多數信訪群體對國家和政府產生更大的失望與不滿。總之，龐大的信訪機構和眾多的信訪工作人員非但沒有徹底化解不斷涌現的社會矛盾，反而成了中國走向法治化進程中的一股消解力量。

3、從信訪人的心態來看，幾乎所有的信訪人的潛意識里都有一種揮之不去的清官情結，即便是面對法院已經判決生效的裁判文書，信訪人仍意欲通過信訪渠道來改變其敗訴的現狀。從源遠流長的中國歷史來看，這種信訪的制度結構及運作方式，有著與之相適應的國家體制和社會歷史、文化和民眾心理的背景[13]。從封建社會中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等場景中，能找到信訪活動的許多痕跡，這使人有時很難區分清現代的信訪活動與封建社會中的鳴冤告狀存在什么不同。

4、黨政及人大信訪部門在處理涉及不服法院裁判的訴訟類信訪時，按照“分級處理，歸口辦理”的信訪工作原則，將各級人民法院作為這類訴訟信訪的責任歸屬單位，也存在嚴重的社會負面效應。有些訴訟類信訪申訴案件并非沒有道理，但是對訴訟類信訪的行政化處理模式，導致許多訴訟類信訪多年申訴不止。此外，在社會穩定的統一目標下，所有的法院在重大節慶和會議期間花費大量的人力、財力做訴訟類信訪老戶的穩定工作，在政府、社會和民眾的眼里，法院已經成了相對信訪人而言的另一方當事人，與政府部門或其它社會組織并沒有什么不同。正如最高人民法院在2002年某份通知中要求各地法院“將信訪工作與審判工作放在同等重要的地位上”一樣，司法裁判的權威在中國的信訪制度中早已喪失詒盡，這不僅是中國法院司法職能的異化，也是中國法治的悲哀。

從上述四個方面的分析來看，曾在中國歷史發展中起到重要作用的信訪制度不僅陷入了“信訪洪峰”的困境，而且正在經受中國改革開放以來不斷推進的法治化的挑戰。按照目前國家對信訪工作的要求來看，將大幅度減少信訪數量作為社會穩定的考核指標，可能會在一定時期內對社會穩定產生一定的作用，但信訪活動及信訪數量并不是衡量社會穩定的唯一指標，信訪與社會穩定并非是此消彼長的關系，而只是反映社會穩定狀況的重要指標之一。如果未從根本上解決引發信訪的社會問題，在信訪制度不可能完全解決各類社會矛盾，信訪的法治渠道亦未完全暢通的情況下，民眾一旦對信訪這最后一種自我救濟方式都失去信心時，信訪量大量的減少只能是一種更為危險的信號：即社會面臨著更大動蕩的邊緣。

對各級國家機關信訪部門而言，將維護社會穩定的重任讓這一非國家序列的機構來承擔，是讓他們做他們不可能做到的事情，這并不符合現代法治的基本原則。由于信訪機構及信訪工作人員面對的是無法實現的社會穩定預期目標和不斷涌現的信訪浪潮，信訪制度運行過程中又直接或間接的形成一股對法治建設的抵消力，這樣的制度安排和社會現實之間的巨大反差，使得政府和民眾兩方面都陷入了困境。

當前的信訪現狀嚴重影響著社會穩定，而社會穩定又制約并引導著信訪工作的方向，這使得信訪制度與法治目標之間存在著不可避免的沖突。當穩定壓倒一切時，所有的信訪機構都成為社會穩定工作的指揮部，“花錢買太平”“擺平就是水平”等成為信訪工作的實際考核目標。信訪制度原有的聯系群眾、反映社情民意等作用基本上趨于弱化，信訪方式亦成了相當一部分民眾與政府抗爭維權的主要手段，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經對社會和政府構成極大的威脅，如何解決信訪難題成為執政黨必須面對的現實。雖然政府為解決信訪難題已經付出了高昂成本，甚至以犧牲法治為代價，卻仍然沒有化解一浪高過一浪的“信訪洪峰”，也未能滿足民眾對信訪制度的過高期許，這其中是否有值得我們追問和反思的其它內容呢？

三、申訴專員制度與我國信訪制度的比較

信訪是公民的一項基本民主權利，世界上任何一個國家都會有信訪活動，但我們會發現，西方國家的政府系列中并不存在單獨的信訪機構，也沒有如此龐大的信訪群體和居高不下的信訪量，包括我國的香港地區在內的許多國家，一般采取申訴專員制度或請愿制度來受理人民對政府在公共行政管理范圍內的投訴，因此，對政府及其工作人員行政行為是否失當進行監察是申訴專員的主要職責。

“申訴專員”一詞源自瑞典，意為“人民的保護者或代表”。申訴專員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區，瑞典被公認是這一制度的創始國。年輕的南非共和國公共監察專員署是根據南非1993年臨時憲法而設立的，并獲得1996年南非憲法的最終確認。南非憲法規定：公共監察專員是獨立的，對國民大會負責并每年一至少向國民大會報告一次工作；其他國家機構必須協助公共監察專員履行職責，確保其獨立、公正、尊嚴和效率。公共監察專員有權對國家事務或任何級別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調查并提出報告，采取相應的補救行動，但對于法院判決的調查不屬于公共監察專員的權力范圍。[14]

澳大利亞的申訴專員制度是依照該國的《申訴專員條例》在聯邦體系中設立獨立機構，并在法律規定的范圍內受理公眾對政府公共行政服務投訴而自成一套申訴體系。澳大利亞法律規定聯邦申訴專員由國會直接任命具有資深法律背景和工作經歷的人擔任，依法享有調查權、建議權和報告備案權，可以對政府的工作進行調查并提出具體建議。從某種程度上看，申訴專員的職責主要是監察功能，其目的是對政府在公共行政領域的服務進行監督，同時為公眾提供投訴的途徑。由于澳大利亞的六個州都設有申訴專員，一些特殊的機構如銀行業、保險業及電訊工業等也設有投訴機構，因此很多投訴在具體部門就得到了解決，到申訴專員那里投訴的比例并不太高。[15]

香港的申訴專員制度是隨著香港經濟的高速發展，公共行政管理領域日趨擴大，具有完整系統的行政監督與補救制度逐漸形成過程中而產生的。其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，使申訴專員擔當起監察政府的角色，防止公共行政權力機構濫用職權，提高政府部門及公營機構的工作效率與服務質量。[16]根據香港的《申訴專員條例》，申訴專員不僅獨立于政府的架構之外，而且不受任何機構及政治的干預。香港申訴專員制度的獨特之處在于，倡導并實施了與傳統申訴專員制度不一樣的解決投訴方式，即申訴專員署在取得投訴人同意的情況下，將一些性質簡單的投訴轉由被投訴機關處理，使一些純屬個人事務的簡單投訴獲得迅速解決，以縮減公共行政機構與其所服務的市民之間的距離，同時，申訴專員可以集中力量處理那些性質復雜、無法通過機構內部投訴機制解決解決以及影響廣泛的投訴。

此外，由美國馬里蘭州的巴爾的摩市市長在1996年首創的“311”非緊急事件求助電話也頗具特色，不久就擴大到美國的芝加哥、達拉斯等一些大城市。美國城市的政府部門一般向社會和市民公布其服務電話或監督電話，以接受市民的監督并提供優質的服務。但由于絕大多數的市民記不住這些電話號碼，在許多議員和市民的要求下，借鑒美國警方“911”專線電話的做法，巴爾的摩市市長將眾多政府部門對外公布的電話集中為一個專線電話，創立了“311”非緊急事件求助電話。從“311”電話受理的內容來看，除了水、電、煤、交通、道路、衛生等公共事業方面外，市民還可以通過這門電話向市長反映意見、提出建議、投訴控告等，幾乎沒有范圍的限制。“311”專線電話與“911”專線都設在城市的警察局，分成二個區域處理，但通過一個總的工作平臺傳遞信息，遇到緊急事件的報警由警方直接處警，如涉及水、電、煤等非緊急事件則通過內部設置的直線轉給24小時值班的相關部門處理。[17]

從受理市民投訴活動來看，上述一些國家或地區的申訴專員制度與我國的信訪制度受理公民信訪較為相似，但申訴專員制度在機構設置、官員任免及運作方式等方面與我國的信訪制度并不一樣：首先，申訴專員或申訴專員公署一般是由國會或議會任命并向其報告工作，申訴專員的薪金等經費開支均由國會單獨撥給，并不是從屬于政府的雇員或機構，具有相對的獨立性；其次，申訴專員受理的范圍也僅限于政府在公共行政管理和服務范圍的投訴及其對政府工作人員行政失當行為的監察，并非包羅萬象的什么都管；第三，具有公開公正的調查處理程序。獨立的申訴專員、嚴格的處理程序和透明公正的運作方式構成了南非、澳大利亞等國家申訴專員制度；而中國香港地區的申訴專員在處理市民投訴時引起調解機制的做法，使得這一制度更具靈活、便捷的特色；美國的“311”非緊急事件求助電話暢通便捷的受理渠道與高效快速的政府相關職能部門配合，也是解決市民對政府公共服務投訴的重要因素，這些有益的制度設計值得我國學習和借鑒。

中國是亞洲監察專員協會的成員，但是中國的監察制度與真正意義上的監察專員制度有著很大的距離。首先，中國的監察機關屬于政府系列，基本上與黨委的紀律檢查委員會合署辦公即一套班子二塊牌子，這使得本身就不獨立的監察部門的權限受理極大限制；其次，中國政府的監察機關的運行方式較為單一，公民向其直接投訴的信訪量非常少，人們寧愿找黨委或政府的信訪部門而不太會去找監察部門投訴行政失當行為；第三，監察機關的監察范圍僅限于國家公務員的操行，對政府公共行政管理領域內行政行為的監察幾乎是空白，這使得監察機關對于信訪活動的作用和影響力微乎其微。由此可見，中國監察機關并不是實質意義上的監察專員，中國的監察制度與信訪制度之間也并沒有建立起有機的聯系，其角色定位似乎更貼近香港的廉政公署。

四、信訪制度變革與創新的實踐評介

今年全國“二會”期間，湖北代表團的一位全國人大代表鑒于基層信訪工作面對的重重問題和受到的種種制約，建議通過立法切實加強信訪組織機構建設，賦予信訪部門調處社會矛盾的職能，發揮信訪工和總調度過作用，以轉變基層信訪部門“觀察員”和“信息員”的角色。[18]人大代表提出這項建議的出發點是好的，事實上，提高信訪機構的地位，強化信訪工作的職能早已成為許多地方黨政機關的首選對策。從表面上看，機構的升格和工作人員的增加似乎賦予了信訪機構更大的權限來解決信訪事項，殊不知這種治標不治本的做法并沒有從根本上解決信訪機構錯位和越位的問題，也沒有消除積重難返的信訪困境。尤其是黨政機關的信訪機構受理并協調涉及法院終審判決的信訪案件，更使得法院裁判文書的法律效力大打折扣，司法權威受到削弱和影響，預期的穩定社會的目標也沒有實現。因此，通過提高信訪機構的地位并賦予相應職權的做法，并不可能解決信訪體制深層次的矛盾，只會使信訪制度走入更深的誤區。

許多地方政府為解決當前的信訪矛盾做出了一系列的積極努力，其中包括制度上的一些創新舉措，信訪聽證制度就是其中的內容之一。有的地方人大常委會準備在信訪立法中引入信訪聽證機制，以地方立法的形式賦予信訪部門解決信訪事項的權限；有的地方政府則直接將聽證機制引入信訪工作。譬如不久前安徽省的池州市就首次組織了由法律、教育、新聞、企業和退休老干部組成的信訪聽證評議團，對一起拆遷安置補償的信訪案件進行了聽證并做出合議裁定。據報道稱，這批信訪評議員是由池州市政府發文聘請的，政府有關部門對于信訪聽證團做出的裁定一般都予以認可。安徽省信訪局的一位負責人還指出，把聽證機制引入信訪工作，既能降低行政成本，提高行政效率，又能避免決策失誤，減少事后不必要的矛盾糾紛[19]。

聽證是指國家機關在立法、監督及決策過程中的一項法律制度，主要以公開的程序性設置確保立法、監督及決策結果的公正。設計信訪聽證制度的出發點是好的，但是將聽證和裁定引入信訪事項的處理容易引起這兩項法律制度間的沖突。如果是被聽證人雙方都約定并選擇無政府背景的中立民間組織來裁定雙方的糾紛，其裁定的效力來源于被聽證人的授權，裁定者的身份及裁定的結果根本無需政府認可。事實上，我國的《仲裁法》中規定的仲裁制度已經提供了這種途徑，仲裁員的選擇及仲裁庭的組成等是由一系列嚴謹的法律程序來制約的，仲裁裁決也是可以向人民法院申請強制執行的。信訪聽證團的組成及聽證裁定的做法既缺乏法律依據，也是對現行聽證制度和仲裁制度的任意擴張，這種工作模式并沒有走出信訪工作的傳統模式，也不可能解決大量的信訪事項。以解決社會矛盾和實現社會穩定為目的的信訪聽證，實際上卻偏離了法治的軌道，這種創新舉措并不值得借鑒和推廣。此外，這種另辟蹊徑的做法還存在這樣幾個問題：信訪聽證團的性質是什么？報道中稱是民間社團性質，民間社團為什么要由市政府出面發聘書？信訪聽證團的裁定又屬于什么性質？為什么政府有關部門對信訪聽證評議團的裁定一般都予以認可？如果聽證的一方不履行裁定，能否向人民法院申請強制執行？從上述問題中，我們不難看出，所謂信訪聽證團的實質仍是由政府出面召集組成并授權，其聽證、評議和裁定的行為是一種似是而非的準行政權，卻又無法進入行政復議或行政訴訟或申請人民法院強制執行的程序，因此，這種聽證的真實效果令人難以置信。

信訪代理制度是地方政府信訪工作的另一項新嘗試。上海市長寧區周家橋街道于2003年6月在兩個居委會試點成立了“信訪代理服務站”，與過去社區設立法律服務窗口不同的是，信訪代理服務站不僅向居民提供法律咨詢，還具有代言、引導、代辦和協調的職能。如居民反映其樓下開辦了一家自產自銷的面包店，影響了生活環境。信訪代理服務站即出面與區環保局和區工商局聯系后，兩家政府部門馬上就上門調查，發現該店屬無證經營，即做出查封該店設備的決定。[20]根據我國有關法律規定，城市中的居委會是社區居民的自治組織。隨著城市社區居委會直接選舉的推進，居委會正在趨向回歸其自治組織的本來面目。從居委會信訪代理的優勢來看，一是及時了解社會基層面的各類矛盾并進行疏導；二是居民自治組織出面代言交涉，有關部門比較重視；三是可以發揮社區各類資源的作用。這應該是我國信訪制度改革的方向之一，即政府應加強各職能部門依法行政的作用，并逐漸從社會生活管理的基本層面中退出來，讓非政府背景的社會組織承擔起社會弱勢群體與政府及司法機關間溝通、協調的功能。這既符合現代法治建設的目標，也為社會弱勢群眾的權利救濟提供了新的渠道。

各地人大常委會推出的代表定期接待選民、代表參與信訪、設立代表熱線電話等代表工作和信訪工作新舉措，也為信訪制度的變革提供了一條法治化的途徑。各級人大代表與選民的聯系本來就是人民代表大會制度的核心內容，只是由于我們制度上的種種缺陷，才使得代表與選民的聯系渠道并不暢通，代表對社情民意的了解并不充分，這在一定程度上影響了代表參政議政的水平。通過地方人大常委會為代表參與信訪構筑的各種平臺，在為代表彌補與選民聯系及了解社情民意等方面先天不足的同時，也為各級人大的信訪工作走出黨政化處理信訪的模式，實現法治化的轉變和重新定位提供條件，即人大信訪機構應是為代表處理各類選民信訪的工作班子或后臺助手；人大的信訪工作是為代表及黨委會履行各項職權服務。

五、走出中國信訪制度困境的路徑探索

面對中國目前的信訪制度困境，社會各界中主張取消人治的信訪呼聲較為強烈，[21]主張賦予信訪職權并強化信訪作用的也有之。還有學者提出在目前中國法治還不完善的情況下，信訪救濟是一種替代性的糾紛解決方式，應當予以保留。[22]也有學者提出信訪與法治可以是一種并立互補互融的模式，并不一定是一種對立的模式[23]。許多學者都提出將信訪納入法治的軌道，但如何實現信訪制度的轉變卻有不同的看法。有的學者提出，信訪法治化應該包括合理的信訪問題的司法化處理，即屬于司法管轄范圍內的信訪事項轉入司法領域（基于信訪人的自愿）；也應該包括信訪權利的司法化保障，即官員在信訪工作中失職、瀆職或應作為不作為時，信訪權利主體有對之提起行政訴訟的權利等[24]。也有學者提出是現行信訪制度設計不合理，即信訪機構龐大分散，缺乏統一協調機制，建議對目前過于分散的信訪機構進行整合，建立統一的計算機聯網系統；其次是建立類似國外的督察專員，統一協調各地各部門的信訪工作；第三是修改相關法律以擴大行政復議和行政訴訟的范圍，以及設立專門的行政裁判所；第四是發揮人民代表的作用接待選民意見，幫助難于解決問題等[25]。

筆者認為，對公民信訪權利的再認識和對信訪制度的反思同樣重要。信訪活動在任何社會都會存在，社會成員的正當參與和權利保障并不只有信訪活動一條獨木橋可走，更不能因為信訪一時的無往不勝而迷信現行的信訪制度。信訪權利是公民的一項基本民主權利，但就信訪行為的一般特征而言，該行為所指向的必定是信訪人的其他實質性權利即民事權利或經濟權利或政治權利等，因此不能離開信訪人所主張的實質權利談論信訪權利。其次，信訪權利的民主性質并不意味著這是一項不受約束、任意擴張的權利，任何權利的行使都必須受到法律的約束，信訪權利也是如此。否則社會將會陷入混亂和無序之中，信訪權利的保障也無從談起。第三，對公民權利的保障是法治社會的基本原則，但公民權利的保障更多的是通過國家法律的渠道。而法律或者說法律的規則是“一種預期的力量或可信度，即預期它們將得到遵循或應當得到遵循”[26]，因此，社會的秩序及人們行為所要遵循的法律規則又是通過法院一系列無可替代的審判活動及裁判文書來體現的。雖然并不是所有的信訪事項都可以提起訴訟，但至少訴訟終結的案件應當通過法律規定的程序進行，而并非以保障信訪權利為由另開方便之門。[27]

法治或法治的原則應當是一種觀念或信仰，與三個方面的因素有關：一是法律的效力和權威必須源于法律本身，也就是應當有一個獨立、自由和不受權力控制的法律領域，法官的獨立審判只服從法律；二是法官應當根據已為公眾所知或已經確立的法律規則作出公正的判決；三是法律面前人人平等，任何人都不得成為不受法律規范約束的例外。我國信訪制度功能與作用的發揮，大多與黨政領導的個人作用分不開，這只能在某一時期或某一地區或某些信訪事項產生效果，但與法治無關。夸大和強調信訪的種種優點、作用，只會導致社會成員對信訪制度的更多誤解，認為只有信訪這種直截了當的簡便方式能夠使以最小的投入獲得最大的收益。事實上，信訪往往并不比訴訟投入時間、精力和金錢等方面的成本低，況且具有極大偶然性。不斷強化信訪制度功能的后果，就是不斷撕裂正在建設中的國家法治，讓法治這座大廈另開一扇信訪之門，成為法庭之外另一個仍不具有最終權威的裁判機構。

走出信訪困境，必須實現以法治為內容的信訪制度改革。近年來大規模的“信訪洪峰”已經引起黨和政府及社會各界的充分關注。如果我們僅僅只是著眼于從信訪量上如何化解或扼制這股來勢洶涌的洪峰，只是自上而下地再三指令或大聲呼吁重視和解決信訪中的各類矛盾，甚至欲通過立法來強化信訪制度的功能，進一步擴大信訪處理的范圍，那么這套已經運行多年的復雜的制度安排仍然會讓政府、社會和信訪機構以及信訪群體在付出極大代價的同時，繼續品嘗破壞法治所帶來的惡果，甚至給社會帶來毀滅性的災難。當然，我們不可以在一個早上就取消信訪制度，將所有的信訪機構都關門大吉。對信訪制度的改革應與整個社會體制改革聯系起來，采取漸進方式實現以法治為內容的信訪制度改革，而擴大公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道、樹立司法的最終裁判權威應當是中國信訪走出制度困境的根本出路。

公民有序的政治參與比起無序的信訪投入更有利于社會主義政治民主的建設。因此，建議加強農村和城市的基層民主建設，通過民主選舉的方式讓人民充分表達自己的意愿，減少各類非正常的上訪事件發生。此外，各級國家機關的執政活動應當置于社會各種監督之中，這其中就包括了公民對國家機關行使權力失當以及侵權的舉報、批評和意見的處理渠道是否暢通無阻，重構我們的監察機構就顯得十分重要。再者，通過促進司法公正樹立起司法最終裁判權威也是走出當前信訪困境的重要因素，要以看得見的法律事實和法律結果讓人民信任我們的法律和司法制度，讓整個社會都明白在法律面前沒有其他捷徑可走，在此，“法律必須平等地對待政府和公民。”[28]因此，必須堅決修正現行信訪制度中與法治不相符的做法，維護司法裁判的權威，走出利用信訪形式在現行法律制度外惡性循環的怪圈。

此外，從目前中國信訪機構的設置及功能，提出以下四個方面的設想：

1、改變目前大部分地方黨政信訪機構二塊牌子一套班子的設置，將黨政信訪機構分離開來。黨內信訪工作主要職責是：為黨了解社情民意作好上傳下達工作，為黨的重大決策提供來自社會各階層的信息，為黨內監督和發揚黨內民主提供信息渠道。黨內信訪機構應設在各級黨委秘書部門，不直接處理涉及政府、人大和司法機關的信訪事項。

政府信訪工作的主要職責是：為各級行政首長了解其領導下的各政府部門行政運作狀況做好各類信訪信息的篩選工作，將涉及政府工作類的信訪事項歸并到相關的政府部門正常工作中，發揮現有的行政復議制度和行政訴訟制度對促進國家行政機關依法行政的監督作用。政府信訪機構主要督促辦理轉到各政府部門的重要信訪事項并向行政首長負責，其機構設在區縣一級政府的辦公（廳）室中。適當的時候，參照國外通行的申訴專員制度，考慮將現有的政府信訪機構與監察機構合并，成立獨立的監察信訪局，只向各級人大負責并報告工作，專門受理涉及政府公共行政管理領域及國家公共事業運營機構的各類投訴和求決。同時，通過立法賦予監察信訪局一定的職權，提高處理監察信訪的效能。

2、人大信訪工作受理的范圍主要是人民群眾的申訴控告案件，其主要職責是為人大及其常委會履行立法、監督、任免和決定職權服務。應改變人大信訪機構直接處理各類信訪事項的行政化處理模式，在擴大人民群眾參政議政渠道的同時，完善和發揮人民代表參與信訪處理的制度，逐步形成以代表為信訪處理主體的新機制。人大信訪機構的定位：為代表及委員處理信訪事項的提供法律、政策等專業知識的輔助工作，是代表及委員的信訪助理。

3、司法機關信訪制度的改革應納入整個司法體制改革的大框架之中。確立司法權威是社會穩定的法治內容，要在全社會形成尊重司法判決，樹立司法最終裁判權威的氛圍，改變現有的申訴類信訪案件行政化信訪處理的模式，將其納入到正常的審判監督程序之中并加以必要的限制。同時，讓權力機關的監督、社會監督（媒體、社會成員）與法律監督結合起來，促進司法公正，維護司法權威。執政黨要轉變對司法機關的領導方式，不直接干預個案。

4、在現有的居會會信訪代理的基礎上，探索已有萌芽的社會組織參與信訪代理的制度。明確信訪代理的機構為非政府組織或自治組織，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領域，讓這些ngo(non-governmentorganization)承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領域中的社會責任，如社會義務工作者對各類信訪人群的義務心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關懷等，以期形成現代法治社會所需要的公民社會基礎。

我們不可否認，中國信訪制度的產生與存在有其一定的歷史背景，這種制度曾在一定時期和一定程度上聽取社會弱勢群體的呼聲，實現社會正義等方面起到一定的權利救濟作用。但隨著中國社會的進步和法治的不斷健全，中國現行的信訪制度必然會與我們漸行漸遠，因為它的“存在往往以抑制法律的自主性活動為代價。它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統之外解決法律問題的途徑，一方面又為對司法活動的行政性干預提供制度化的正當渠道。[29]”事實上，中國現行信訪制度正是由于承載了太多的其本不應該承載的東西，已經感到力不從心，疲憊不堪。反思與批判現行信訪制度中的種種弊端及缺陷，暢通公眾參與和投訴的渠道并建立一種新的社會秩序，使信訪逐步納入國家的正常法治軌道之中顯得尤為重要。

法治之路充滿了崎嶇，但也充滿了希望，中國的未來就在每個公民的腳下，讓摻雜著人治色彩的信訪制度在國家民主與法治的建設中逐漸消亡。

注釋：[1]參見孫柏瑛撰寫的“政治過程中的制度”一文，源自學說連線。[2]《人民信訪史略》p34-36，刁杰成編著，北京經濟學院出版社1996年版。[3]參見全國人大信訪局編《信訪條例匯編》，人民出版社2003年版。[4]中國政法大學副教授應星梳理了信訪制度的歷史源流，認為信訪與中國古代的非常上訴制度有著某種微妙的聯系，并將1949年之后的信訪制度分為大眾動員型信訪、撥亂反正型信訪以及改革開放以來的安定團結型信訪三種類型，指出信訪在中國仍是一種較為有效的替代性的矛盾處理方式。源自2003年11月113日《南方周末》a6版，郭國松撰寫的“審視信訪--信訪法律地位的爭論由來已久”一文。[5]1949年中央辦公廳受理來信4,457件，1950年和1951年分別達到26,219件和346,865件。當時來信的特點是各種建議意見多，要求解決生活困難的多，也有不少是揭發替伏的反革命分子或坦白歷史問題。參見《人民信訪史略》p23-25，刁杰成編著，北京經濟學院出版社1996年版。[6]《人民信訪史略》p117-126，同上。[7]《人民信訪史略》p230，同上。[8]2004年1月29日《南方周末》c第14版，“王申酉昭雪記”，施平撰稿。[9]《人民信訪史略》p272，同上。[10]參見《第五次全國信訪工作會議材料》p9，上海市委市府信訪辦公室選編。[11]2003年11月，國家信訪局周占順局長接見《半月談》雜志采訪時表態：據調查分析，當前群眾信訪特別是群眾集體信訪反映的問題中，80%以上反映的是改革和發展過程中的問題；80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決；80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。[12]按毛澤東的批示，群眾的信寫給哪位領導同志，應該由哪位領導同志自己辦理，或由秘書代為辦理；領導同志和秘書忙不過來，才配備專人或成立專門機構，因此這個機構是根據領導同志的授權或秉承領導同志的意圖處理信訪問題的。參見《人民信訪史略》p31-33，刁杰成編著，北京經濟學院出版社1996年版。[13]梁治平在“法治：社會轉型時期的制度建構”一文中曾對信訪制度有過形象和精辟的論述：“這種制度模式與傳統的模式非常接近，因此，毫不奇怪，支持這種制度的社會心理和行為方式也與傳統極為相似，如各式各樣的上訪鳴冤、各種形式的上層干預、輿論的介入、高層的批示等等。許多動人的故事，如果改變其中人物的語言和服裝，一定今古難辨。”源出法學時評網http://[14]參見亞洲監協第七次會議國外論文“監察專員在改善公共管理方面的作用”（南非）塞貝撰寫。源自http:///template/article/?mid=20031216000118[15]參見2003年第12期《上海信訪》p14---16“學習考察國外申訴專員制度—上海市信訪系統赴澳大利亞、香港培訓考察”一文，上海市信訪辦公室撰稿。[16]參見新疆大學學報2000年第3期p87—91“香港申訴專員制度對內地監察制度改革的啟示”，施惠玲撰寫。[17]參見2004年3月22日---28日第12期《新民周刊》p32--35“中國警官走進美利堅”一文，孔憲明撰稿。[18]見2004年3月22日上海解放日報《報刊文摘》第2版“賦予信訪部門調處社會矛盾職能”一文。[19]見2004年3月3日《人民日報-華東新聞》第十八版“池州：信訪聽證合議裁定”。[20]《上海信訪》2004年第1期p25，“信訪代理百姓受益”。[21]根據2003年10月中旬搜狐網站的網上調查（約350人投票），大約65%的人給信訪工作打了零分，認為信訪就是人治，應該取消而實行法治；不到5%的人給信訪工作打了滿分，并呼吁信訪只能加強，不能削弱，更不能取消。[22]中國政法大學副教授應星認為，這種將權利救濟的希望寄托在諸多偶然因素尤其是首長的批示上、揚人治抑法治的上訪制度，是法治的敵人；但對于偏重程序正義的法律救濟來說，信訪救濟又是一種替代性糾紛解決方式，對于某些在當地投告無門的上訪者來說，對于被司法不公困擾的社會是一個必要的安全閥和矯正機制。參見2003年11月13日《南方周末》a6法治版郭國松撰寫的“審視信訪”一文。[23]參見中國社會科學院法學所博士后流動站，法學博士李秋學撰寫的“信訪，何去何從？”一文。中國法學網http:///?id=5802[24]同前文，李秋學博士主張在法治框架內完善信訪這一非訴訟救濟機制，使其成為具為獨立法律地位的、有效能的、與法治并行不悖相輔相成的公民權利保障機制。[25]參見2004年2月12日《法制日報》姜明安撰寫的“信訪制度及其解決爭議的機制應該創新”一文。[26]《法律的生長》p23，（美）本杰明.內森.卡多佐著，貴州人民出版社會。[27]在中國法治尚不完善的情況下，面對訴訟類信訪，筆者仍然不同贊同將信訪作為最后一道權利救濟底線的提法。正如王怡在《法治如何中國？》一文中所指出的：“在維護社會正義和厘清權利糾葛方面，要準司法的行政制度反過來救場，這恰恰反映了社會對于司法不能獨立運作的一種報復和反彈。”如果沒有讓人民信賴的法律體系，沒有獨立的司法機構和公開公平公正的司法過程，法律的權威就無從談起。因此，確立司法權威的前提就是司法獨立，這是邁向法治社會的第一步，而不是用信訪這種非司法的權利救濟制度來補臺。[28]（英）威廉.韋德著《行政法》p27，徐炳等譯，中國大百科全書出版社。[29]見梁治平《法治：社會轉型期的制度建構》一文，源出法學時評網http://作者簡介：周梅燕，上海市人大常委會培訓工委辦公室

美國信制度篇五